2021年，全球出现大面积能源短缺，我国煤炭市场一度大幅波动，缺煤限电引发社会热议。入冬以来，在一系列保供稳价政策引导下，煤炭产能快速释放，市场逐步回归理性。长远看，“双碳”目标下，严控煤炭消费总量是大势所趋。面对能源转型中的弹性需求，如何确保煤炭安全高效供应，把能源的饭碗端得更稳？面对结构性矛盾，如何让各方发挥合力，推动上下游产业健康可持续发展？煤炭高质量发展路上仍需不断探索。

市场起伏与保供稳价

近期，扎赉诺尔煤业公司在“产、装、运”环节全力投入，做好外运保供工作。图为该公司铁运公司调车员正在跟车站联系，准备发车。张燕锋 摄

“2021年是我国煤炭市场极不平凡的一年，国民经济持续恢复，煤炭需求超预期增长，煤炭供需形势异常复杂严峻。”中国煤炭工业协会、中国煤炭运销协会在1月6日发布的保供稳价倡议中指出。

如倡议所言，2021年的煤市，形势复杂，远超预期。从年初到岁尾，供需阶段性错配，价格跌宕起伏，期间市场煤价格创下近十年新高。

总体看，2021年煤炭市场呈现“M”型运行，价格先涨再跌，后涨再跌。其中，占到煤炭市场七成的动力煤，价格走势最具代表性。以5500大卡现货动力煤北方港口价格走势为例，“阶段性特征较为明显”。具体看，第一阶段（2021年初至1月中旬）接续上涨，一度达1150元/吨。第二阶段（1月下旬至3月初）短期回调，降至570元/吨左右。第三阶段（3月上旬至8月底）温和上涨，涨至1120元/吨左右。第四阶段（9月初至10月中旬）加速上涨，2021年10月17日达2600元/吨，创历史新高。第四阶段（10月下旬至12月底），保供稳价政策见效，煤价持续下跌。

资本恶意炒作，被认为是此轮煤价非理性上涨的主要原因之一。

对此，2021年10月19日，国家发改委连发三文，强调“将充分运用价格法规定的一切必要手段，研究对煤炭价格进行干预的集体措施，促进煤炭价格回归合理区间”。2021年10月20日，证监会发声，保持对期货市场违法违规行为零容忍的高压态势。动力煤、焦煤、焦炭期货价格应声大跌，此后数日煤炭期货品种价格更是连续回落。

一边打击资本恶意炒作，一边推动先进产能加快释放。据不完全统计，2021年内保供阶段共计批准5批次、数百家煤矿产能核增，合计增加产能约4.2亿吨。

与此同时，煤炭行业在坚守安全的前提下，克服疫情、洪灾等重重困难，努力增产稳价。山西、陕西、内蒙古自治区三大煤炭主产地率先启动响应机制，大型煤企积极扛起能源“压舱石”使命担当。

2021年9月29日，山西和14个省（自治区、直辖市）签订5300万吨煤炭保供合同，以解燃“煤”之急。“十一”国庆假期，山西遭遇持续强降雨，60座煤矿停产。

“在确保安全的前提下，我们第一时间组织因灾停产限产的煤矿恢复正常生产，全力以赴增产增供。”山西省国资委副主任马进说，山西省属煤企的保供担当，可谓“不讲条件、不计代价”。截至目前，该省已圆满完成国家下达的保供任务，5500大卡动力煤坑口价格保持在900元/吨以下。

为引导煤价理性回归，2021年10月21日，国家能源集团、中煤集团、晋能控股集团和伊泰集团率先作出稳价保供承诺并履诺践诺。

一系列组合拳下，煤炭供需形势显著改善，保供稳价工作取得阶段性成效。据国家发改委通报，2021年11月10日，煤炭调度日产量达到1205万吨，创下历史新高，山西、陕西、新疆维吾尔自治区等多地煤炭产量节节攀升；2021年12月，全国煤炭日均产量较9月增加200万吨，全国统调电厂存煤较9月末增加9000万吨，超2020年最高水平。

截至2021年12月31日，动力煤主力期货合约收盘672.2元/吨，焦煤期货收盘2228.5元/吨；环渤海动力煤价格指数从2021年10月848点的年内最高值降至737点。

国家统计局1月12日发布的数据显示，2021年12月，煤炭开采和洗选业价格环比下降8.3%，降幅扩大3.4个百分点；煤炭加工价格环比下降15.4%，降幅扩大7.0个百分点。

周期性波动与结构性矛盾

作为世界第一产煤大国，中国为何会“缺煤”，甚至拉闸限电？尽管当下煤市已趋稳，很多人仍有疑问。

相关人士认为，2021年缺煤少电、市场跌宕的背后，是周期性因素与结构性矛盾叠加的后果，既与疫情后经济复苏、制造业回流带来的用电用煤需求骤升有关，也暴露出煤炭供给侧结构性改革以来产能释放受限问题，显现出当下对新能源过度依仗的困局。

煤炭作为传统能源行业，市场走向周期性显著。1993年，我国开放除电煤外的其他煤种指导价，煤炭行业从计划经济走向市场经济，快速发展。1997年，受亚洲金融危机和国内外经济形势影响，煤市严重供大于求。2002年，国家放开电煤指导价格，煤炭行业彻底步入市场化。此后，随着我国经济高速增长，煤炭行业进入“黄金十年”，年产量从13.8亿吨增至35.2亿吨，秦皇岛港5500大卡动力煤价格从275元/吨涨到853元/吨。

尤其是在2008年，煤价首次冲破1000元大关，当时正处于国际金融危机爆发前的全球经济过热阶段，各国货币超发，加上国内雨雪冰冻天气等因素影响，促成煤价大涨。这与2021年有颇多相似之处。

到2012年，煤炭行业告别“黄金十年”，价格掉头向下。国际上，能源结构优化步伐加快，削减化石能源消费成大趋势。欧盟在2011年发布2050能源路线图，提出“2050年碳排放量比1990年下降80%至95%”。此后，全球煤炭产量容量逐步见顶并出现下行，同期全球新能源装机持续上行。

在国内，经济下行压力加大，环保约束增强，煤炭消费需求降低。2014年，我国煤炭消费总量约35亿吨，同比下降2.9%，煤炭消费增速本世纪以来首次由增转降，产能过剩让煤炭产业进入严冬。2016年2月，国务院下发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，煤炭行业开始推进供给侧结构性改革，“十三五”期间累计关退落后产能近10亿吨/年。

有分析指出，此轮煤炭紧缺，是过去10年尤其是近5年积累的结果，长期投资不足，产能建设滞后，导致大范围能源短缺，疫情则加剧了价格波动。

疫情期间，多数国家制造业受到冲击，开工情况较差，订单纷纷涌入我国，国内社会用电量增长显著。以2021年前三季度为例，全国发电量达60721亿千瓦时，同比增长10.7%，其中火电发电量同比增长11.9%。

电力需求在增加，但受西南干旱等极端天气因素影响，水电等清洁能源未能形成有效支撑。中电联发布的数据显示，截至2021年11月底，全国发电装机容量23.2亿千瓦，同比增长9.0%，其中非化石能源装机容量占比46.1%，同比提高3.2个百分点。与此同时，2021年前11个月，全国水电设备平均利用小时为3428小时，同比降低199小时，水电装机容量十大省份中，除浙江和四川外，其他省份水电设备平均利用小时均同比降低。同期，全国火电设备平均利用小时为4018小时，同比增加277小时，其中燃煤发电设备平均利用小时为4155小时，同比增加325小时。

另外，作为国内市场重要补充的进口煤，在2021年价格创出新高。以我国进口最多的印尼煤为例，3800大卡煤炭在2020年跌至有统计以来最低点，为23美元/吨，但从2020年四季度开始上行，至2021年10月中旬达最高点155美元/吨。

事实上，2021年，价格上涨的不仅是煤炭，石油、天然气等价格也大幅高涨。同时，能源短缺的也不独是中国。

国际能源署（IEA）报告显示，2020年，全球煤炭产量、销量同比分别下降4.8%、4.4%，销量创下二次世界大战以来最大降幅。但到了2021年，由于持续干旱等极端天气严重影响了可再生能源发电量，同时极端天气导致电力需求增加，导致欧美国家电力缺口不断扩大，部分地区开始重启火电供应，全球煤炭产销量双双增长，产量预计约79亿吨、同比增长4.5%，煤炭消费量约79亿吨、同比增长6%。

“2021年全球阶段性煤炭短缺和区域能源紧张问题较为突出。”中国煤炭经济研究会副理事长梁敦仕指出，2021年全球市场煤价高涨，受供需恢复不同步、全球超宽松货币政策、大宗商品价格普涨、海运价格成倍上升等多种因素影响。

生产刚性与需求弹性

除去极端天气、疫情等因素外，2021年煤市波动的根本原因还在于供需失衡。面对“双碳”目标，在能源实现绿色低碳转型过程中，如何确保煤炭安全高效清洁供应，是“十四五”期间煤炭行业必须交出的答卷。

“十三五”以来，煤炭行业深化供给侧结构性改革，落后产能逐步淘汰，产业结构持续优化，安全保障能力大幅提升。国家矿山安监局1月11日召开的新闻发布会透露，“十三五”期间，我国共淘汰退出煤矿5464处、产能9.4亿吨，煤矿事故起数和死亡人数分别下降65.3%和62.4%，智能化采掘工作面从2015年的3个增至2020年的494个，同比增加80%。据中国煤炭工业协会统计，截至2020年底，我国煤矿数量降至4700处左右，大型煤炭基地产量占全国总产量的96%以上，安全高效矿井产量占全国总产量的一半以上。

但煤炭总体保障能力的大幅提升，不代表供应保障难度减小。

首先，从供应端看，煤炭生产刚性约束强。尤其是井工煤矿，涉及采掘、通风、供排水等多环节，面对水、火、瓦斯等各种灾害，其生产过程必须提前计划好。但从需求端看，煤炭需求波动在加大。随着煤电从主体能源向基础性和调节性电源转变，淡旺季峰谷差加剧，特别是在“两湖一江”、西南等市场，电煤消耗峰谷差高达六七倍，给煤炭企业平稳生产、均衡发运带来困难，安全压力倍增。

其次，从产能释放看，煤矿建设需要一定周期，通常在5年至8年。例如，安徽一批“十二五”期间建设的煤矿项目，受市场寒冬影响一度搁置，自2018年起才重启，2021年陆续竣工。再如云南，煤矿数量从2019年的400多处降至目前的222处，其中仅75处煤矿恢复生产，核定产能不到5000万吨/年，2021年生产原煤5800多万吨，与云南省政府定下的6500万吨目标相距甚远。“重组后产能提升，上机械化，目前机器设备都已买好，但行政审批难、进度慢，短期内难以投产。”云南最大产煤县富源县一煤矿管理者直言。

再次，随着煤炭生产重心西移，供需错配格局更加明显。我国煤炭资源呈北多南少、西多东少格局。2020年，山西、陕西、内蒙古自治区三地原煤产量达27.9亿吨，占全国总产量的七成以上，其中调出煤炭17.3亿吨左右。以陕西与重庆为例，2016年双方开启产能置换，推动陕煤入渝，6年来入渝煤炭数量实现10倍增长，从2016年的158万吨，增至2021年的1597万吨。

另外，煤炭集疏运配套体系不完善，储备体系不健全，应急保障能力不足，都导致煤炭供给体系在整体质量稳步提升的情况下，受环境约束、极端天气等不确定性因素影响，会出现局部区域、个别时段、部分煤种供应偏紧的情况。

更严重的是，部分地方对于“双碳”目标执行偏差，能耗双控操之过急，局部煤炭产能损失过快。

对此，中国煤炭工业协会纪委书记、新闻发言人张宏指出，2021年国际能源供应紧张态势和我国煤炭短期出现的市场大幅波动现象说明，保障国家能源安全责任重大，必须未雨绸缪，坚持能源安全战略方向，“‘一刀切’式的‘去煤化’和煤炭‘双控’既不符合国家能源战略，也不利于‘双碳’战略实施”。

总体来看，“双碳”目标下，严控煤炭消费总量是大势所趋。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出，加快煤炭减量步伐，“十四五”时期严控煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少。到2030年，非化石能源消费比重达到25%左右；到2060年，非化石能源消费比重达到80%以上。

2021年12月召开的中央经济工作会议指出：要正确认识和把握碳达峰碳中和。实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役。传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。

在能源转型过程中，必须解决用能需求增长与环境约束、高质量清洁能源需求与低质量化石能源供给的矛盾。

中国工程院院士王国法等专家提出，面对煤炭弹性需求，应充分发挥智能化煤矿安全、高效、调节速度快、少人等特点与优势，建立智能化柔性煤炭开发供给体系，使煤炭行业在需求旺盛时可快速增加产能，在需求低迷时可低成本抑制产能，同时满足订单式生产要求。

张宏则建议，要通过改革煤炭计量模式，推动分级分类统计，实事求是地反映我国煤炭生产与消费形势，量化煤炭作为燃料和工业原料的消费情况。他指出，这有利于科学核算煤炭消费产生的碳排放总量，制定煤炭资源开发布局规划和能源安全稳定供应政策措施，推动“双碳”战略目标如期实现。

事实上，在经历了2021年的“能源问题”后，世界各国已认识到煤炭等传统能源的“压舱石”作用，未来在发展新能源的同时，将积极推动清洁能源存储能力建设，并增加传统能源储备。

梁敦仕预计，2022年全球经济将逐步回归到正常发展态势，全球煤炭产量和需求量都会温和增长。

梁敦仕同时提醒，在“双碳”目标下，“中国煤炭产能的释放要慎重和适量”。为了应对阶段性供需失衡的问题，一要挖掘现有产能的潜力，二要优先保障重点用煤需求，三要充分发挥进口煤作用。